人力资本理论的发展：基于经济史视角
作者简介：
彼得罗·塔西亚（Pedro Teixeira），男，波尔图大学经济学院/高等教育政策研究中心副教授，博士。
人力资本理论是将基本经济学概念应用于更广泛的人类和社会行为议题的最早、最著名的例子之一。近几十年来，经济学家愈加自信地使用他们的分析工具来研究广泛的社会经济问题(Tommasi & Ierulli，1995;Fine & Milonakis, 2009)。这些变化中最重要的是将理性行为假设(the assumption of rational behavior)引入非市场环境，而通常大多数经济学家不接受这样的泛化，更不用说其他社会科学家和普通大众(Swedberg, 1992; Fontaine & Backhouse, 2010)。经济分析方法的扩张也与经济学领域特定研究的稳步发展有关，这些研究领域对经济学范式应用于其他社会问题的潜力和边界进行了探索(Backhouse & Biddle, 2000; Backhouse & Cherrier, 2017)。人力资本已经对多个经济学的交叉学科和分支领域产生了全面影响，特别是劳动经济学、教育经济学、增长经济学、发展经济学、人口经济学、家庭经济学、经济史和卫生经济学。
本文概述了人力资本研究领域的兴起，并尝试分析人力资本研究如何发展，使其能够在当代有关教育和培训的社会政治讨论中占据如此重要的地位(Teixeira, 2005 & 2007a)。其后，本文将通过阐述人力资本相关研究的整合过程以及它们如何呈现出这一研究领域的发展和多样性，来梳理人力资本理论的发展历程。
“人力资本”一词有着悠久的历史，很容易在经济学创始人的著作中找到相关表述 (Teixeira, 2005; Kiker, 1968)。教育是古典政治经济学的一个重要议题，除了从消费视角看其具有显而易见的智力回报外，教育还影响着人类的理性，并具有纠正非理性行为的可能。古典政治经济学家在分析教育的收益时，主要关注政治和道德维度。教育被认为是重要的，应该得到政府的支持，因为它能促进人的发展，培养更好的人类（better human beings）、公民(better citizens)以及劳动者(better workers) (Blaug, 1975; Teixeira, 2007b)。
尽管出现了这些早期的发展，在19世纪后半叶和20世纪前几十年，对教育问题的经济分析仍十分有限。几次推动人力资本研究的有趣尝试在当时仅产生了微弱的影响，直到几十年后才因其独创性而受到重视 (Kiker, 1968)。教育对那些希望阻止或至少是限制使用童工的群体来说是重要的，包括出于利己目的的工会和更多出于利他目的的学者或志愿团体。人力资本对那些想要评估国家财富者至关重要，尤其是那些讨论战争成本的群体。教育的经济价值可以宽泛地理解为受教育者在道德、政治和社会方面的优势。
由于多重原因，“人力资本”这个概念经常被视为有问题的表述。首先，它暗示了一个冷血的视角——把人当作机器，给人及其生产潜力赋予价值的想法骇人听闻。其次，谈论教育的经济价值似乎贬低了教育的各种崇高目的，使其沦为一种生产力主义的或者经济学的探讨方式。教育具有经济价值的想法也与教育的个人动机相矛盾，因为人们通常认为，对教育的需求并非基于经济或货币动机。即使在概念层面上，人力资本也相当复杂，几乎没人对欧文·费雪（Irving Fisher）将资本概念泛化的努力表示支持 (Fisher, 1897)。
在二战后的几十年里，这种情况发生了巨大变化，学者越来越重视人力资本概念。促使人们对教育和人力资本越来越感兴趣的主要因素之一，是个人收入分配研究的发展。可得数据的数量和质量不断增加，使得教育在个人收入分配研究中的角色得到更多关注。这不仅仅是教育的重要性在改变，教育增加个人财富的机制也发生了变化（直到1940年代和1950年代，教育仍被大多数人认为是先前财富积累的结果，是增强财富积累不平等的工具。人们认为，教育之所以重要，是因为大多数高薪工作需要较高的受教育和培训水平，即教育的重要性在于提供了取得专业化、高收入工作的机会。因此，教育和培训主要是社会精英再生产的一种机制，这也是近期许多社会科学家继续讨论的一个问题）。越来越多的经济学家开始认为，教育对个人收入有价值，不是因为它让人们有机会从事高薪职业，而是因为它能提高他们的生产力(Kuznets & Friedman, 1945；Mincer, 1958)。
关于战后数十年繁荣和经济发展原因的讨论也使人们将兴趣转向了人力资本(Schultz, 1960; Schultz,1961)。对西方经济长期走向的重新关注，推动了对经济增长过程和原因的分析，其中一些用于解释不同经济体增长模式的理论得到发展，有关经济增长的实证分析也得到广泛的发展。研究风向的改变也意味着更广阔的前景，它使人们越来越多地关注较欠发达经济体的发展过程和结构以及他们表现欠佳的原因。在发展中国家，教育也开始被视为摆脱持续普遍贫困的一个可能路径。
人力资本理论兴起的另一个重要因素是发生在20世纪中期劳动经济学中的转型。从1950年代开始，新古典主义经济理论在劳动经济学中的渗透性越来越强，劳动力市场研究的这种转变推动了人力资本研究的发展(Teixeira,2007a)。新古典主义经济理论认为，尽管劳动力市场有一些不完善之处，但它基本上可被视为竞争性市场，而劳动力市场中的不完善之处不影响其一般规律，所以将竞争市场模型应用于预测劳动经济关系依然成立。劳动经济学的研究方法也发生了转变，即将重点转向个人决策的一般性模型、量化和计量分析，以及通过预测能力（predictive power）而非现实性（realism）来评估模型(Kaufmann,1993)。总之，这使得劳动经济学更接近新古典经济学，有利于新古典经济学在劳动力问题上的应用 (McNulty, 1986)。
因此，经济学在这几个方面的发展，为人力资本从一个隐喻发展成可分析教育的经济作用的成熟理论提供了更有利的环境。个人收入分配、经济增长与发展以及劳动经济学的研究推动了人力资本理论的发展。这些领域的研究积累使经济学可以更多地探讨教育和培训的经济作用。到1950年代后期，人力资本的概念内涵开始达成共识并变得精确，一些经济学家表现出愿意将人力资本发展为一种分析工具和理论框架的态度，即用人们通过教育和培训获得的技能作为主要变量，来解释个体在劳动力市场上的相对成功、收入分配以及国家在经济增长和发展方面的表现。
1960年代初，芝加哥大学和哥伦比亚大学的经济学家以一种更系统的方式发展出将人力资本作为解释不同经济问题工具的理念 (Kaufmann, 1993; Teixeira, 2007a)。这些经济学家的代表人物包括西奥多·舒尔茨（Theodore W. Schultz）、雅各布·明瑟（Jacob Mincer）和加里·贝克尔（Gary S. Becker），他们的工作不仅与现代人力资本理论的建立有关，而且与人力资本理论其后的一些发展演变也密切相关。他们对这一学科的贡献在几十年后得到了多个奖项的认可，其中包括舒尔茨（1979年）和贝克尔（1992年）获得的诺贝尔经济学奖，这两个奖项都强调了他们对人力资本理论的突出贡献。而明瑟也在他的主要研究领域——劳动经济学——获得了几个重要奖项。
每位经济学家在人力资本研究领域都有自己的视角和兴趣，他们的努力共同推动了人力资本理论的发展。这三位经济学家对上述研究的兴趣，不仅使教育和培训在经济研究中得到更多关注，也使学者认识到人力资本理论在多大程度上可以为收入不平等、经济增长和发展以及劳动力市场等问题提供解释。在人力资本理论发展的早期，三位经济学家发挥了举足轻重的作用，因为他们吸引和聚集了更多有志于开拓和发展人力资本理论的年轻学者，使得这一队伍不断壮大，获得更多支持。
在人力资本研究的早期，不同研究分支的汇聚和整合以及该领域领军学者的多样性，都对该学科发展产生了重要的影响。舒尔茨更强调人力资本的广义概念，特别是营养、健康和迁移的作用，这可能源于他所关注的现代经济学中更重视营养不良和医疗卫生条件短缺的问题，以及他所关注的资源分布不均问题，尤其是劳动力方面的不均(Schultz, 1975)。此外，尽管他坚信人力资本积累的主要作用是提升劳动力的生产率，但他也指出，人力资本积累能使劳动力更容易获得更新、更好的就业机会信息并更有能力抓住这些机会。明瑟更专注于学校教育和在职培训及其对劳动力市场表现的影响 (Mincer, 1972)。因此，他的大部分研究关注这两种人力资本的回报。对贝克尔来说，他关于人力资本的研究始于对终生收入模式以及学校教育和在职培训投资决策的分析。在1960年代，人力资本逐渐发展成为一个可以分析多种人类行为的理论框架，它为经济理性的普适性（pervasiveness of economic rationality）提供了一个强有力的证据，即经济学能用于分析解释社会问题和非市场环境下的个人决策(Becker, 1976；Becker, 1983)。
对人力资本的批评与学者对新古典主义经济学及其在劳动力市场分析中运用的日益不满有关。许多人质疑这样的观点：教育能提升人的认知能力，而收入本质上是对这些认知能力提升的回报。相反，他们认为教育制度嵌入社会和政治体系中，因此，教育的收入激励机制与社会体系中的价值观一致，反映了当时历史背景下的社会结构 (Bowled & Gintis, 1975;Carnoy, 1977)。而这一对教育作用的看法更加强调学生的家庭社会经济背景对教育成就和经济地位的影响 (Coleman, 1988; Björklund & Salvanes, 2011)。
关于能力的作用的争议和筛选理论带来的挑战，使得人力资本理论的处境更为复杂。人力资本研究面临着如何将教育的作用与受教育者的先天能力分开的巨大挑战。这些反对的声音开始在经济学领域取得重大进展，特别是筛选理论的发展 (Spence, 1973; Stiglitz, 1975)。根据筛选理论，教育的扩张使公众舆论中出现了一种不成熟且未经证实的信念——教育具有潜在的好处，特别是具有外部性（externalities） (Arrow, 1972；Arrow, 1993)。这成为了经济学和政治学中关于教育的新的正统观点。综上可见，1970年代末人力资本研究的处境远不如1960年代，一些人甚至预测人力资本研究将会消亡 (Blaug, 1976)。因此，人力资本研究需要为个人和社会对教育和培训的投资找到更好的论据。
其中备受关注的一点是，许多早期的研究都是基于横截面数据，有人质疑这些研究是否可以用来分析当前劳动力的长期收入。随着世界范围内正规学历文凭的大量增加(Barro & Lee, 2001; Morrison & Murtin, 2009)，许多人开始担忧这将导致教育收益率的显著下降，可能最终会使高等教育文凭变得毫无价值。然而，大量的证据表明，尽管劳动力的受教育水平有了显著提升，但正规的高等教育文凭的收益率仍然很高。事实上，近几十年来工人的平均受教育水平提高并没有带来教育收益率的大幅下降，对于大多数国家而言，教育仍然是一项非常具有吸引力的私人和社会投资 (Psacharopoulos & Patrinos, 2010)。
早期的人力资本理论发展的另一个重要方面是人力资本投资的年龄（age）以及年龄模式(age-pattern)，特别是贝克尔开创的生命周期理论（Becker，1994)。这一模型强调要进行早期的人力资本投资，以便在劳动力市场上有较长的时期去获得这些投资带来的持久利益 (Ben-Porath, 1967; Mincer & Jovanovic, 1987)。随后的研究指出劳动力的不连续就业会带来技能过时和人力资本消耗，这会影响人力资本投资的模式和教育收益率 (Mincer & Polachek, 1974; Mincer & Ofek, 1982)。此后，学者对这一问题进行了实证分析，研究发现推迟人力资本投资会影响投资的私人回报 (Light, 1995)。这对于更高层次的高等教育尤其重要，因为高校扩招使得教育系统扩大了招生范围并吸引了更多成人 (Monks,1997)。
另一备受关注的方面是用人力资本理论来解释收入的性别差异，即通常被视为劳动力市场歧视的性别收入差距，在多大程度上是由不同性别劳动力的人力资本积累模式差异导致的(Mincer & Polachek, 1974)。人力资本理论对该问题的探讨主要集中在人力资本积累对劳动力市场收入和就业活动的影响,但也关注到女性的行为特点——即女性的行为仍受制于传统的不平衡的家庭责任分配观念,这使她们较少进行人力资本投资和持续参与劳动力市场(Becker, 1985; Goldin & Katz, 2012)。随着许多发展中国家和新兴经济体的高等教育扩张为女性创造了更多参与教育和迁移机会，这一研究方向成为人们关注的焦点 (Becker, 2010)。
另一个从人力资本研究早期就开始受到关注的群体是少数族裔。由于人力资本的许多早期研究对象在美国，最初关注的少数族裔主要是非洲裔美国人 (Darity, 1982)。这些讨论主要关注不同种族教育收益率的差异以及这些差异背后的原因。这类研究表明，种族之间的工资差距主要可以通过两种人力资本来解释——教育和迁移机会。同时,人力资本对失业的影响也可以解释种族间的收入差距。当考虑教育中的教育质量差异和歧视后，教育对消除种族间收入差距的贡献降低，但仍然对改善少数族裔的收入发挥着巨大的作用(Neal, 2006)。对美国少数族裔研究的范围也在不断扩大，尤其是亚洲裔和犹太人 (Chiswick,1988)。这些使得学者能更好地研究人力资本对少数族裔的影响，并强调不同族裔受教育水平和教育收益率的差异。
关于教育收益率异质性的讨论使人们越来越重视教育质量问题，以及教育质量差异多大程度上可以解释不同种族或社会经济阶层之间的收入差异(Card & Krueger, 1992)。随着越来越多的国家扩大了包括高等教育在内的教育体系和财政预算，评估教育投资收益的压力也与日俱增。此外，教育质量备受关注也是因为不同国家教育普及的进程和方式各不相同，教育生产率（productivity）和教育成果产出（educational outcomes）存在差异(Lee & Barro, 2001; Peracchi, 2006)。
人力资本研究起起伏伏的一个重要原因是实证研究中的难题，如个人的能力和社会背景等因素的干扰(Ashenfelter & Rouse, 1988; Heckman & Vytlacil, 2001; Björklund & Salvanes, 2011)。通过学校教育这一人力资本积累方式，评估人力资本对生产力影响的实证研究取得了重要进展。但由于难测量、难观察和难识别，将能力从学校教育中分离出来仍然是一个难题。教育和能力的关系交错复杂，使得相关研究需要建立更多限制性假设，这也降低了完全分离这两个因素的可能性，虽然实证研究的结果总体上支持了人力资本理论(Heckman et al, 2008)。经验证据的积累提高了人力资本理论的接受度，而筛选理论和信号理论带来的威胁也慢慢减弱。实际上，近来人力资本研究的发展也得益于过去几位批评者态度的转变，他们慢慢表示出对人力资本理论的妥协（将人力资本和信息结合在一起的所谓排序模型，被其支持者视为人力资本的延伸而非替代(Weiss, 1995)，在某种程度上可谓筛选理论挑战下的一种折衷的尝试）。
总体而言，实证研究验证了教育的经济价值对所有群体而言普遍存在，虽然它远比最初设想的复杂，而且在不同群体之间教育的经济回报不平等。学校教育(和其他人力资本变量)对收入的作用，以及更复杂的教育与其他变量的交互作用，还有实证研究中的问题如识别效应（identification of the effects）、代理变量（proxy variables）和可得数据源（data sources available），都得到了更好地解决(Card, 1999; Peracchi, 2006)。
关于教育收益率的讨论凸显了人力资本研究中的一大问题，即最初的研究过于狭窄，而诸如迁移、健康和社会影响等因素都被忽视了。因此，近几十年来人力资本研究的一个重要内容就是更深入地探讨这些主题，从而推动了人力资本研究领域的振兴，并为人力资本投资的广泛经济回报提供了更全面而有趣的图景。
因此，最近人力资本研究的部分活力来源于重新发现这一概念的广义内涵，虽然其广义内涵在其提出之初就存在（人力资本研究的多重语境带来的是人力资本的概念内涵越来越模糊。人们注意到，贝克尔将人力资本变成了分析多个人类行为的理论框架，为经济学处理社会问题的能力提供了一个强有力的支持(Becker, 1976；Becker, 1993)。他越来越多地将人力资本作为其用“经济方法”研究社会行为的基石(Becker, 1981; Becker, 1996)。人力资本理论成为了社会行为的经济学分析的一部分，而不是一个独立的理论。随着贝克尔研究的深入，似乎逐渐偏离了关于人力资本与收入和劳动表现之关系的探讨）。人力资本研究得益于对培训、迁移、健康和更好的就业机会信息等方面的探索。在教育方面，人力资本研究也寻找到了新的兴趣领域，即棘手的教育质量和社会福利问题，并取得了不同程度的成功。尽管教育质量问题仍然存在很大的争议(Speakman & Welch, 2006)，诸多社会收益问题尚未解决，但教育的外部性通过了更具说服力的实证检验(Currie, 2009)。
人力资本理论从一开始就强调其对各种社会行为的影响（实际上，在人力资本研究兴起之前，教育的外部性就被认为是支持人力资本研究的主要理由）。然而在研究之初，对准确计算教育收益率的长期争论使得教育的非经济收益被忽视，直到后来才重新被关注 (Haveman & Wolfe, 1995；McMahon, 2010)。教育的非经济收益通常被分为三类：劳动力市场的非工资性劳动报酬(如福利)、消费效应（pure consumption effects）和劳动力市场以外的生产率。理论概念的改进、社会经济数据的可得性和统计技术的发展等，为最近的研究发现提供了帮助。这些研究表明，学校教育可通过多种渠道影响个人状况，如避免“意外”怀孕和助力培养更高“质量”（quality）的儿童。也有一些研究发现，教育可以提高个体收集信息的质量，从而提高其在消费、迁移、就业和婚姻决策中的决策质量。
其他经济学家对人力资本研究的关注和接受，也部分得益于其应用领域逐步规范化，这些应用领域自创立以来就与人力资本理论密切相关，如教育经济学和卫生经济学。卫生经济学的早期发展与人力资本理论的兴起紧密相连，此外，健康被许多人力资本研究领域的创始人视为人力资本的主要形式之一(Grossman, 2004)。卫生经济学之后的发展集中于影响健康的医学因素，而不是非医学因素(如人力资本)(Kenkel, 1991)。然而，近年来卫生经济学的发展呈现出这两方向之间的平衡，其中人力资本研究愈加活跃(Becker, 2007)。研究热点的转变在很大程度上得益于更加可靠的有关教育与健康关系的实证研究的出现，这些研究发现教育不仅对健康有积极的影响，而且健康也能提高个体受教育水平和个体生产力。总之，受教育程度更高者更健康，因此教育对健康有积极的影响。
近年来，人力资本研究在探究教育的非经济收益方面取得了重要进展，如教育和培训对犯罪(Lochner, 2004)、政治参与(Mathew et al, 2003; Acemoglu et al, 2005)以及宗教的影响(Tomes, 1984; Iannacconne, 1990; Becker, 2006)。这些只是人力资本拓展研究中几个最重要的例子，它反映了近几十年来经济学家不断拓展人力资本研究前沿的努力。
虽然人力资本研究早期的动机之一,是探讨教育与经济增长和发展的关系，但这一研究方向在1970年代和1980年代受到的关注较少。到了1980年代后期，有关教育与经济增长的研究再次兴起，这主要得益于1980年代后半期经济增长研究的复兴，特别是内生增长理论的发展(Krueger & Lindhal, 2001)。最近的研究挑战了早期关于教育与经济增长关系的较为程式化的看法(Nelson & Phelps, 1966)。研究发现，在高生产率的学习机会（productive learning opportunities）存在和可以被利用的领域，人力资本的回报率更高。此外，关于经济增长和发展研究的新浪潮强调了教育和培训的外部性，这为政府支持教育和培训提供了新动力。
在新一代研究者的著作中，人力资本被认为是一个根本性的长期转变——从物质资本的积累转向人力资本积累，这一转变对社会组织生产方式产生了重大影响(Galor & Moave, 2004)。最新的研究也指出，社会利用这些投资机会的能力也比此前预想的更加复杂和不确定 (Krueger & Lindhal, 2001)。其中最重要的一个研究方向，是关于人力资本在解决经济失衡中的作用。这使得人力资本的分析更微妙、必然性降低、自信降低，但却说服了人力资本理论的批评者。一些最激烈的批评者最近也开始接受了这一观点——教育提高生产力不是通过提升生产函数中所考虑的技能，而是通过其他因素如塑造工人的行为反应，尤其是对雇主的惩罚和激励措施的反应。
人力资本对经济增长的解释力度取决于技术的作用以及技术发展对更多技能型劳动力的需求。技能偏向型的技术进步意味着对高技能劳动力的需求增加，这一观点在过去20年得到了广泛的支持，并被认为是当代经济增长的核心要素 (Goldin & Katz, 2004)。特别是美国，无论是从劳动力的供给还是需求看，收入都与人力资本因素紧密相连(Acemoglu, 1998; Autor et al, 2003)。在供给方面，1970年代受教育水平较高的劳动力工资溢价的下降被归因于1960年代后期这类劳动力的加速增长；而1970年代教育扩张逐渐减速，这使得熟练劳动力的工资溢价反弹。在需求方面，技能偏向型的技术进步得到了证实，社会上增加了对技术工人的需求，减少了对非技术工人的需求。
此外，人力资本在劳动力市场研究中的发展也得益于西方主要劳动力市场提供的有利环境。劳动力市场在1970年代经历了教育收益率下降之后，1980年代，经济合作与发展组织（OECD）成员国的教育回报都出现了复苏(Peracchi, 2006)，特别是受教育程度更高的劳动力的回报。尽管1970年代不断上升的大学毕业生失业率引发了人们对大学毕业生数量和过度教育风险的担忧，但随后的人力资本研究更多地将其解读为大学毕业生供求的暂时失衡(Hartog, 2000; Groot et al, 2000)——即经济增长的放缓和大学毕业生的供给激增，而不是对教育和培训的长期性的生产和收入效应的挑战 (Leuven & Oosterbeek, 2011)。因此，近年来人力资本已被视为就业能力中的重要方面，尤其是在技术长期变革的时代背景下(Goldin & Katz, 2004)。
虽然大部分人力资本研究更侧重于学校教育，但最近的研究在把在职培训作为人力资本投资的重要组成部分上取得了新的进展，明瑟在其早期研究中已提到过在职培训 (Mincer, 1974)。早期有关在职培训的研究部分受到了数据的限制，但贝克尔将人力资本分为一般性人力资本和特殊人力资本的独到见解，增加了学者对在职培训的重视。随着更多高质量数据的出现，这一研究主题得到了更多关注和实证分析(Topel, 1991)，尤其是在行业层面(Derek, 1995)。
另一个使人力资本在劳动力市场研究中得到重要发展的因素，是学者注意到人力资本对劳动力迁移的影响。早期的人力资本研究集中在劳动力的境内流动(Sjaastad, 1962)，而最近的研究则集中在劳动力的跨境流动(Smith, 2006; Dustmann & Glitz, 2011)。这一研究主题的发展得益于许多西方国家越来越引人注目的移民政策。移民往往会构成低学历、低教育收益率的劳动群体，这可能是由于他们先前所接受的部分正规教育具有国别差异。由于熟练劳动力的大量流动和在经济发展背景下关于“人才流失和人才引进”的政策争论愈加激烈，这一研究主题变得流行起来 (Beine et al, 2008; Gérard & Liebelmann, 2014)。
近年来，上文所述技术变革带来的对技术工人需求激增的讨论，也使得用人力资本理论分析收入不平等的研究重获重视(Galor, 2011)。许多微观实证研究发现，高技能劳动力的教育和培训的收益率更高，这在宏观层面也得到进一步验证。宏观经验证据表明，教育等人力资本投资在经济增长中发挥了重要作用,技术变化和技能提升之间的互补性可以用来解释劳动力之间的不平等(Card & DiNardo, 2002; Autor et al, 2008)。虽然特定群体的工资和收入的变化有其特定的原因，但人力资本成为了解释这些群体间收入差距的重要因素。一些研究者通过代际传递的研究发现，教育是不平等的决定因素，而受教育水平又是由不平等的家庭背景所决定 (Arrow et al, 2000)。
在代际传递方面，研究者更多关注的是儿童的教育成就特别是学校教育成就，以及家庭背景对个体收入的直接和间接影响，尤其是教育成就的中介作用(Currie, 2009)。政府政策（宏观环境方面）、父母的行为(工作和收入方面)以及个体基于天赋和可用资源进行的决策(特别是在教育、就业、家庭和生育行为方面)，是分析个体经济收入的主要因素。对家庭、教育和社会经济背景进行深入研究后，更多复杂的因素被考虑进来，如天赋能力的遗传、家庭文化资本、家庭物质资本和人力资本等(Becker & Tomes, 1986; Björklund & Salvanes, 2011)。
人力资本问题具有强烈的政治导向，因此该研究的一个重要方面是其对政策的影响。二战后，教育的关注度越来越高，政府也越来越多地参与到教育和科研决策中。这虽然营造了一个支持教育的经济价值理论的政策环境，但也创造了一种与人力资本市场化相冲突的政府计划和管制模式。因此，尽管人力资本投资表面上很容易被接受，但深入分析后会发现其中存在的问题，特别是对建立在政府不断介入教育结构规划后的人为调控政策，这一教育结构在整个1960年代不断被强化。各国政府都很愿意将精力和资源向教育倾斜，但也想控制教育的扩张和发展。这与人力资本理论的观点大相径庭，人力资本理论强调的是个人基于教育的投资收益率来做投资决策。
经合组织和世界银行等最重要的国际机构对人力资本理论的态度，是观察人力资本理论对政治的影响的晴雨表。以这两个机构为例来分析教育政策的国际趋势极具代表性和实际价值，因为它们对各国的教育政策制定发挥着重要的导向性作用。在此期间，它们成为了教育的重要资助者和政策讨论的阵地，也反映了人力资本理论在政策领域的激烈争辩和困境。
世界银行发挥了非常重要的作用，因为它越来越多地参与到教育之中，并对教育政策的趋势具有较大的国际影响力 (Jones, 1992; Lewis et al, 1997)。世界银行早期的报告较少提及教育对经济发展的作用，且表述也较笼统，只有1940年代末和1950年代的经济报告提到了教育的作用。在1960年代，教育的经济价值受到越来越多的关注 (Teixeira, 2005)，这对世界银行来说是一个特别重要的时期。世界银行一直秉承发展的理念，而这一理念在早期主要强调基础设施投资是发展的必要和先决条件 (Jones, 1992)。随着1960年国际开发协会(International Development Association，简称IDA)的设立，这一现象开始转变，这也成为世界银行的一个重要转折点 (Mason & Asher, 1974; Lewis et al, 1997)。国际开发协会成为世界银行的“软贷款窗口”，助力世界银行建立更全面的发展理念并开展更广泛的活动，而教育在其中发挥了重要的作用（当时，政府规划和干预极大地影响了经济发展的决策 (Meier & Seers, 1984；Meier, 1987）。
世界银行的一些内部人士发现舒尔茨在1961年和1963年提出的“投资于人”的想法非常有趣，尽管其中引发的问题远远多于提供的答案。对教育项目的评估是世界银行面临的难题之一。尽管存在这些阻力，世界银行还是决定更多地参考教育收益率来制定教育政策。1970年代，人力资本开始取代人力资源规划，成为政府教育决策的主要分析框架。从1980年代起，人力资本投资开始成为影响世界银行政策导向的重要因素，包括从1990年代起加强对高等教育的投资、甚至新兴经济体的支持（世界银行早期主要支持对低层级教育的投资，因其对社会而言回报率较高）。此外，在教育经济学家乔治·萨卡洛普斯（George Psacharopoulos）的巨大努力下，教育收益率成为了世界银行的标准分析方法(Teixeira, 2017)。
自1990年代以来，世界银行的言论和行动日益凸显人力资本的价值。1990年代初期，在当时的“人力资源开发和实施政策”（Human Resources Development and Operations Policy）下，世界银行就人力资本问题发表了一系列工作报告（第一份研究报告是1993年3月发表的《社会发展就是经济发展》（Social Development is Economic Development），作者是时任世界银行政策研究部主任的南希·伯兹尔（Nancy Birdsall）。参见：Birdsall, N. (1993). Social development is economic development. World Bank Policy Research Working Paper WPS123, http://documents.worldbank.org/curated/en/722721468739244786/pdf/multi-page.pdf）。世界银行不断扩大其对发展中国家的教育项目的资助，并成为这些国家最大的外部资助者之一，也使得世界银行在这些国家的战略决策中具有了更大的话语权。近年来，这些教育项目的重点是加速教育普及化，也包括发展先进技术，这些技术在全球一体化和竞争加剧的背景下非常重要。因此，世界银行的年度报告趋向于强调发展中国家教育的数量(教育机会的扩张)和质量(强调教育质量和技能对劳动力市场的重要性)的提升。尽管1990年代以来，世界银行已改变了立场，不再像过去那样建议发展中国家优先发展基础教育和中等教育而不重视其高等教育；然而，发展中国家对高等教育的关注仍然相当有限。
最近，世界银行启动了所谓的“人力资本项目”（Human Capital Project），其中包括人力资本指数（human capital index）项目和相关的实证研究项目。人力资本指数项目的目标是量化医疗和教育对下一代劳动力生产率的影响
（该指数旨在反映当下出生的儿童在18岁时有望获得的人力资本(World Bank, 2018)），发展相关实证研究来提高对广泛的人力资本投资结果的测量,从而更好地理解人力资本的形成,并将此运用到国家层面的政策决策中。其政策导向也是显而易见的，世界银行希望借此项目来刺激各国政府确立国家人力资本发展的优先地位，并推动各国实现这些政策目标。该项目还显示出世界银行欲将人力资本和教育纳入广义的社会发展视角中，而不仅仅将其作为经济发展中的外生因素(Currie, 2009)。
经合组织感兴趣的是人力资本对经济增长的作用。因此，他们不仅仅将教育视为一种随着社会日益繁荣而获得更多资源投入的消费品，而且越来越视之为推动社会进步的强大力量。然而,与经合组织合作的第一代的经济学家认为，教育的扩张应该由政府主导和计划,这与人力资本理论(以及芝加哥经济学派)的潜在假设，即教育的扩张应该由市场的供求和个人的理性决策决定形成了鲜明对照。
到1960年代末，经合组织的活动开始反映出当时对于教育的经济价值的乐观情绪的下降、对毕业生供过于求以及技能与经济需求错配的担忧。对人力资源规划（manpower planning）支持的减少，并没有立即让人力资本理论登上教育政策制定的舞台，经合组织仍对教育对社会和个人福利的经济贡献持批判性的态度。这意味着，即使教育议题和政策制定中人力资源规划方法的影响力减弱，人力资本在经合组织内部仍面临着巨大的挑战。尽管存在这些阻力，仍有一些迹象表明，经合组织的报告和文件中越来越多地使用人力资本的研究。这一现象始于1970年代初，在1970年代末尤其是在1980年代变得更加明显。
经合组织对教育再次感兴趣也与1990年代后的经济发展趋势有关，即劳动力市场愈加偏好技能型工人，以及随之而来的教育收益率的不断增长。因此，最近几十年里经合组织强调人力资本的重要性，即在人力资本与劳动力市场强相关的经济理论框架内，清晰地表现出对教育投资的偏好。这一点在其公开声明和《教育概览》（Education at a Glance）等出版物中表现得越来越明显，在过去的20年里，教育收益率特别是高等教育收益率一直在这些公开发表中占据着重要的位置。此外,近年来经合组织也开始关注教育和人力资本的非经济收益，以及与教育相关的政治、公民、代际传递、健康或环境效益等问题，这些主题都出现在每年更新一次的年度报告《教育概览》中。
在世纪之交，经合组织成为了支持发展教育质量和效能的倡导者。这在很大程度上受到了埃里克·汉纳谢克（Eric Hanushek）和路德维希·沃斯曼（Ludwig Woessman）等教育经济学家的影响。他们强调了教育质量的重要性以及入学机会扩张与教育质量之间的相关性 (Hanushek & Woessman, 2008; Hanushek & Woessman, 2015)。对这些问题的关注体现在对PISA或PIAAC等国际性标准化测试的相关研究中，这些标准化测试已成为国际上讨论教育问题的主要基准（major benchmarks），学术界和政界之外的群体也对此倍加关注(Hanushek & Woessman, 2010)。
经济学家抓住了这一机会，成功将人力资本这个隐喻变成一个完整的研究领域，并扩展出许多子领域。这些经济学家的研究兴趣大致相同又各有侧重，他们认为人力资本隐喻有潜力成为整合经济学不同领域的统一框架，人力资本研究可以跨越传统的学科界限，并影响到社会科学的其他领域和政治决策。
在世纪之交，人力资本的概念再次成为学术界和政策界的讨论热点。人力资本理论能够发展成为一种通用的研究范式来解释劳动力市场现象，而其批判者却没能提出一种对劳动力市场的替代性理论解释(经济学家和大多数科学家都倾向于建立普适性的理论)。人力资本作为一个热门的研究领域不断发展巩固，得益于其宽泛的表达方式及其追求更系统地对广泛的社会经济活动进行经验和理论解释。这一发展过程又得益于在该领域形成了一个活跃而高效的研究群体，他们为人力资本研究的成功贡献了巨大的力量。此外，政策制定者对教育和培训项目日益增长的兴趣，也使得人力资本理论更具吸引力，这一理论为支持个人和社会对教育的投资提供了强有力的论据。
尽管如此，人力资本研究仍将面临重大挑战，即在未来数年内能否保持其重要地位和吸引力。一个重要的问题——在多个国家中出现的大学毕业生教育收益率的下降 (Brown et al, 2011)，似乎源于教育对不同群体的影响不均衡，如没有受过研究生教育的群体、某些已饱和学科领域的群体以及从低声望高校毕业的群体。此外，有几项研究表明各国毕业生之间的不平等日益加剧 (Peracchi, 2006; Oreopoulos & Petronijevic, 2013)。这就引发了一个问题，教育系统在多大程度上再生产甚至放大了社会经济不平等。鉴于社会和政府对不平等的关注日益增加，这一问题可能成为未来数年的研究热点，寻找更好的人力资本政策以对抗不平等加剧的趋势也变得尤为重要。
另一方面，技术变革的加速也使得人力资本的存量和结构问题变得重要 (Aoun, 2017)。劳动力市场的迅速变化将同时影响到熟练劳动力和非熟练劳动力的职业选择，在劳动力市场的这些变化之下，高水平的人力资本不再是完美的保险机制。因此，再培训和调整当前毕业生的技能结构以及如何使当前和未来的毕业生为日新月异的劳动力市场做好准备，将变得越来越重要。
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（北京大学教育学院 曹宇莲译 杨钋校） （责任编辑 宋朋洋）
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